Vittime del Covid-19: azione risarcitoria contro la P.A. al giudice amministrativo

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Le azioni risarcitorie promosse dai familiari delle “vittime del Covid-19” contro Stato e Regione, fondate sull’asserita inefficienza dell’organizzazione e della gestione del Servizio sanitario nazionale (SSN) prima e durante la pandemia, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Ciò in quanto la causa petendi attiene all’esercizio di poteri autoritativi in materia di servizio pubblico essenziale, senza che la dedotta violazione di diritti fondamentali assuma rilievo decisivo in assenza di poteri normativamente vincolati.

Sezioni Unite: azioni risarcitorie Covid-19 davanti al TAR

Con l’ordinanza n. 1952 del 29 gennaio 2026, le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione sono intervenute su una questione di particolare rilievo sistematico, destinata ad incidere in modo significativo sul contenzioso risarcitorio connesso alla pandemia da Covid-19.

La pronuncia affronta il tema del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in relazione alle azioni risarcitorie promosse dai familiari delle vittime del virus nei confronti dello Stato e delle Regioni, per asserite omissioni e inadempienze nella preparazione e gestione dell’emergenza sanitaria.

L’ordinanza si inserisce in un filone giurisprudenziale ormai consolidato e contribuisce a chiarire i confini tra tutela dei diritti fondamentali e sindacato sull’esercizio del potere amministrativo in materia di sanità pubblica.

Il caso sottoposto alle Sezioni Unite  

Il giudizio di merito pendente dinanzi al Tribunale di Roma  

La controversia trae origine da un giudizio civile pendente dinanzi al Tribunale di Roma, instaurato da un ampio numero di ricorrenti (circa 500) in qualità di familiari di soggetti deceduti a seguito del contagio da Covid-19.

L’azione è stata promossa nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero della salute e della Regione Lombardia, ritenuti responsabili di una gestione inadeguata dell’emergenza sanitaria.

Gli attori hanno chiesto il risarcimento del danno non patrimoniale da perdita del rapporto parentale, deducendo che le condotte omissive e commissive delle amministrazioni convenute, anteriori e concomitanti alla pandemia, avrebbero inciso sull’organizzazione e sul funzionamento del Servizio sanitario nazionale, contribuendo causalmente al decesso dei propri congiunti.

I fatti allegati dagli attori  

A fondamento delle domande risarcitorie, gli attori hanno dedotto una pluralità di azioni e omissioni asseritamente imputabili alle amministrazioni convenute, con particolare riferimento:

• alla mancata adozione e al mancato aggiornamento del Piano pandemico nazionale;
• alla violazione del Regolamento sanitario internazionale (edizione 2005);
• alla mancata attuazione della decisione UE n. 1082/2013;
• all’inadeguatezza strutturale e organizzativa del sistema sanitario, emersa già nelle fasi iniziali della pandemia.

Secondo la prospettazione attorea, tali condotte avrebbero determinato una lesione diretta del diritto alla salute, costituzionalmente tutelato, con conseguente insorgenza del danno parentale.

Il regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c.  

Nel corso del giudizio di merito, i ricorrenti hanno promosso regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 del codice di procedura civile, sostenendo la giurisdizione del giudice ordinario.

La tesi difensiva si fondava sull’assunto che la domanda risarcitoria non investisse l’esercizio del potere amministrativo, ma fosse diretta a far valere la responsabilità civile della pubblica amministrazione per violazione di diritti soggettivi fondamentali.

Le difese delle amministrazioni e delle compagnie assicurative  

Le amministrazioni resistenti, unitamente alle compagnie assicurative chiamate in causa, hanno invece eccepito la giurisdizione del giudice amministrativo, richiamando:

• la giurisdizione esclusiva in materia di servizi pubblici;
• la riconducibilità delle condotte contestate all’organizzazione e gestione del Servizio sanitario nazionale;
• in via subordinata, il difetto assoluto di giurisdizione per la natura politica delle scelte adottate durante l’emergenza.

La decisione delle Sezioni Unite

Le questioni preliminari esaminate dalla Corte  

In via preliminare, la Suprema Corte ha dichiarato inammissibili taluni atti qualificati come interventi o memorie, ritenendoli in realtà controricorsi tardivi.

Le Sezioni Unite hanno ribadito che il giudizio di regolamento preventivo di giurisdizione è soggetto alle regole processuali proprie del giudizio di legittimità, con conseguente applicazione dei termini perentori previsti dagli articoli 365 e seguenti del codice di procedura civile.

L’esclusione della natura di atto politico  

La Corte ha inoltre escluso che le condotte contestate potessero qualificarsi come atti politici, richiamando la consolidata distinzione tra funzione di indirizzo politico e funzione amministrativa.

Le scelte relative alla predisposizione e all’attuazione delle misure sanitarie, pur connotate da ampia discrezionalità, risultano infatti vincolate da un quadro normativo nazionale e sovranazionale e, pertanto, restano assoggettate al sindacato giurisdizionale.

Il criterio decisivo: il petitum sostanziale e la causa petendi  

La nozione di petitum sostanziale nella giurisprudenza delle Sezioni Unite  

Nel solco di un orientamento ormai consolidato, le Sezioni Unite hanno ribadito che il riparto di giurisdizione non può essere operato sulla base della mera qualificazione formale della domanda, né sulla prospettazione soggettiva delle parti, ma deve fondarsi sull’individuazione del petitum sostanziale.

Quest’ultimo va inteso come la concreta utilità perseguita dal ricorrente, da ricostruirsi attraverso l’esame della causa petendi, ossia dei fatti allegati e del rapporto giuridico del quale tali fatti costituiscono manifestazione.

La Corte richiama, a tal fine, la propria giurisprudenza secondo cui l’indagine deve arrestarsi alla sostanza della pretesa fatta valere, prescindendo dalla qualificazione giuridica proposta dalla parte attrice, quando questa non risulti coerente con il contenuto effettivo delle allegazioni.

L’individuazione della causa petendi nel caso di specie  

Applicando tale criterio al caso in esame, le Sezioni Unite hanno rilevato che le allegazioni poste a fondamento dell’azione risarcitoria non si limitavano a denunciare una generica violazione del principio del neminem laedere, né un comportamento materiale isolato della pubblica amministrazione.

Al contrario, la causa petendi risultava incentrata sull’asserita inefficienza e inadeguatezza dell’azione amministrativa, con specifico riferimento:

• all’organizzazione del Servizio sanitario nazionale;
• alla programmazione sanitaria, anche nella fase antecedente all’emergenza;
• alla gestione complessiva della crisi pandemica da Covid-19.

Le doglianze attoree investivano, pertanto, un complesso di condotte attive e omissive riconducibili all’esercizio della funzione amministrativa di organizzazione, coordinamento e gestione di un servizio pubblico essenziale, quale è il Servizio sanitario nazionale.

Ne consegue che la domanda risarcitoria si correla direttamente all’esercizio di poteri autoritativi, seppur caratterizzati da ampia discrezionalità tecnica e amministrativa.

Diritti fondamentali e riparto di giurisdizione  

Il diritto alla salute e la sua dimensione “mediata”  

La Corte ha quindi affrontato il tema del rilievo dei diritti fondamentali, chiarendo che il loro coinvolgimento non determina, di per sé, l’automatica devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario.

In particolare, con riferimento al diritto alla salute, viene ribadito che occorre verificare se il legislatore abbia predeterminato in modo puntuale e cogente le modalità della sua tutela, configurando un potere amministrativo interamente vincolato, oppure se la protezione del diritto richieda una mediazione discrezionale del potere pubblico, anche in funzione del bilanciamento con altri interessi di rango costituzionale.

L’assenza di un potere amministrativo vincolato  

Nel caso di specie, le Sezioni Unite hanno escluso la configurabilità di un potere amministrativo integralmente vincolato.

Le fonti normative richiamate dagli attori, pur imponendo obblighi di pianificazione e di preparazione sanitaria, non predeterminavano in modo rigido e puntuale il contenuto delle scelte amministrative, lasciando ampi margini di discrezionalità nella predisposizione del piano pandemico e nell’adozione delle misure idonee a fronteggiare l’emergenza.

Tale discrezionalità rendeva incompatibile la configurazione di una tutela immediata e diretta del diritto alla salute, svincolata dall’intermediazione dell’azione amministrativa.

La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo  

Alla luce della ricostruzione del petitum sostanziale e della causa petendi, la Corte a SU ha ricondotto la controversia nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 104 del 2010.

La domanda risarcitoria, infatti, afferiva direttamente all’organizzazione e alla gestione di un servizio pubblico di rilevanza costituzionale, quale il Servizio sanitario nazionale, e al modo in cui il potere amministrativo è stato esercitato prima e durante la crisi pandemica.

Il richiamo ai precedenti in materia Covid-19  

L’ordinanza si colloca in linea di continuità con precedenti conformi, tra cui la sentenza Cass., Sezioni Unite, n. 18540/2023, che ha già affermato la giurisdizione del giudice amministrativo in controversie risarcitorie fondate sull’asserita inadeguatezza della gestione e dell’organizzazione del sistema sanitario durante l’emergenza Covid-19.

La responsabilità della pubblica amministrazione e il contatto amministrativo qualificato  

Il legittimo affidamento e la responsabilità precontrattuale  

Le Sezioni Unite, nella loro disamina, hanno esaminato anche il richiamo, operato dai ricorrenti, alla responsabilità della pubblica amministrazione per violazione del legittimo affidamento e al cosiddetto contatto amministrativo qualificato.

La Corte ha chiarito che tale figura non è idonea, nel caso di specie, a spostare il riparto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, poiché la condotta asseritamente lesiva resta comunque connessa all’esercizio del potere autoritativo in materia di servizio pubblico.

Quando la responsabilità dedotta si ricollega al modo di esercizio del potere amministrativo in ambiti devoluti alla giurisdizione esclusiva, anche il giudizio risarcitorio resta attribuito al giudice amministrativo.

La declaratoria di giurisdizione e le conseguenze processuali  

In conclusione, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha dichiarato che la giurisdizione sulle domande proposte spettava al giudice amministrativo, dinanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto nei termini di legge, demandando allo stesso giudice anche la regolamentazione delle spese del procedimento di regolamento preventivo di giurisdizione.